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国际城市管理协会与智慧城市理事会中美智慧城市调查

国际城市管理协会与智慧城市理事会中美智慧城市调查

原创: 泰德, 卢春龙,转载 ,智慧城市协同创新智库  

[摘要]:基于2016年一项针对中美两国城市管理者关于智慧城市的调研,研究人员发现:在对智慧城市建设的重视程度方面,尽管中美两国地方政府都非常重视,但是中国的地方政府官员给予了更多的重视;在具体的智慧城市技术方面,中美两国地方政府都最为重视公共安全领域;对于实施智慧城市科技的主要途径,中美两国的地方政府官员都选择了政府主导智慧城市建设这一策略;在道路选择上,美国的智慧城市建设是经济与资本主导型的,而中国的智慧城市建设则是政策主导型的。

 

2016年,国际城市管理协会与智慧城市理事会(Smart Cities Council)联合开展一项针对中美两国城市管理者的问卷调查,旨在更多地了解中美两国地方政府对智慧城市技术的重视程度以及开展的相关工作。智慧城市理事会是全球关于智慧城市技术的专业组织,也是全球智慧城市建设的主要倡导者,其所倡导的智慧城市观念强调三项核心价值:第一,宜居性,就是能提供清洁、健康的生活条件、没有污染和交通拥堵的城市,这样的城市拥有数字化的基础设施,城市居民可以随时随地获得城市服务;第二,宜就业性,城市需要提供具有效能的基础设施,包括能源、连接、计算以及基本服务,在全球竞争中能够提供有吸引力的就业机会;第三,可持续性,城市不能够以透支未来为代价来提供服务。根据这三条核心价值,智慧城市可以被定义为运用信息和通讯技术手段构建宜居、宜就业的可持续社区。

基于对中美两国城市管理者的调研,我们主要了解两国当前智慧城市技术的使用情况以及技术应用的主要推动力和阻碍因素,进而在此基础之上,我们比较了两国地方政府在智慧城市建设中面临的共性问题,也发现了两国地方政府在智慧城市建设中所选择的不同道路。 

一、研究方法

 

 在美国的调研主要通过邮寄的方式来进行,纸质问卷以邮寄形式发放至3423个人口超过2.5万的美国地方政府首席行政官,同时也开通了网上提交问卷。共收回493份回复问卷,有效回复率为14.4%。其中,城市(City)的回复率超出该比例,县(County)的回复率低于该比例;西部地区的回复率超出该比例,东北部地区的回复率低于该比例。

1:美国调查问卷的发放情况统计


受调查的辖区

有效回复的辖区

有效回复率

总体情况

3,423

493

14.4%

类  型




1,893

358

18.9%

1,530

135

8.8%

人口队列




超过100万

42

9

21.4%

50-100万

98

14

14.3%

25-49.9999万

168

27

16.1%

10-24.9999万

532

101

19.0%

5  - 9.9999万

939

136

14.5%

2.5-4.9999万

1,644

206

12.5%

地理区划




新英格兰

183

19

10.4%

中大西洋

391

28

7.2%

中部东北

782

95

12.1%

中部西北

266

37

13.9%

南大西洋

541

110

20.3%

中部东南

253

20

7.9%

中部西南

354

45

12.7%

山岳

220

42

19.1%

太平洋

433

97

22.4%

地理区域




东北

574

47

8.2%

中北

1,048

132

12.6%

1,148

175

15.2%

西

653

139

21.3%

在中国的调研主要通过当面访谈的方式来进行,为了节省调研的成本和保证调研的代表性,我们选取了中国四个省(江苏、山东、云南和陕西)的257个县级单位(包括县、县级市、省会城市或地级市辖下的区)的主要负责官员作为访谈对象。这四个省分别代表了中国经济发展的三个不同水平:江苏和山东代表中国经济最发达的地区,陕西代表中国经济中等发达水平的地区,云南代表中国经济欠发达的地区。而且,这四个省还代表了中国文化地理学意义上的三个分区:江苏和山东代表华东地区,陕西代表西北地区,云南代表西南地区。                 

 

          

图1:中国调查问卷的发放分布

 

二、中美两国对于智慧城市的重视程度

 

 关于对智慧城市的重视程度,我们在两国的调研中使用了如下问题:“你如何形容您所在社区(城市)对智慧城市的总体重视程度?”在美国,17.1%的地方政府首席行政官给予智慧城市高度重视,36.8%的地方政府首席行政官给予智慧城市中等程度重视。而在中国,37%的地方政府负责官员给予智慧城市高度重视,41.3%的地方政府负责官员给予智慧城市中等程度重视。显而易见,中国的地方政府官员给予了智慧城市更多的重视,而相比之下,美国尽管首先提出了智慧城市这一理念,但是对于智慧城市的重视程度相较而言略显不够。

有两个原因可以解释中美两国之间的差异:首先是“弯道超车”的效应,尽管中国在智慧城市的建设上落后美国一步,但是由于技术的普及效应以及中国地方政府官员卓越的学习能力,使得中国的地方政府可以在智慧城市的建设上实现“弯道超车”、后来居上,这就是中国地方政府普遍重视智慧城市建设的原因。第二,中国是一个自上而下的社会主义国家,制度的最大优越性就在于可以集中力量办大事,因此在中国,只要中央政府有统一的部署,政策就会很快落实到地方层面。早在2014年,中国国务院八部委印发《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》,提出到2020年,建成一批特色鲜明的智慧城市,此后,国务院相关部委又陆续出台一些政策推动智慧城市的建设,这对促使地方政府重视智慧城市建设有着直接的推动力,关于这一点,我们会在后面的分析中继续谈到。

当然,中美两国也呈现出一些共性规律,那就是,规模较大城市的重视程度总的来说要高于规模较小的城市,换而言之,大城市更为重视智慧城市的建设。这一点也可以理解:首先,规模较大的城市由于具有规模效应,因此可以降低智慧城市建设的人均承担成本,也可以提高智慧城市建设带来的人均收益,这就使得规模较大的城市更有兴趣和动力去推动智慧城市的建设。其次,规模较大的城市往往拥有更多的资源和财务去推动智慧城市的建设,而规模较小的城市即使对智慧城市怀有兴趣往往会由于资源的制约而无所作为。

 

 

2:美国地方政府对智慧城市的重视程度

 

 

3:中国地方政府对智慧城市的重视程度

 

在对智慧城市技术的重视程度方面,我们在两国的调研中使用了如下问题:“在下列各个领域里,智慧城市技术对您所在社区(城市)来说代表了哪种重视程度?”。在美国,问卷答复频率最高的智慧城市技术受重视领域为公共安全行业,几乎近半数被调查首席行政官(48.9%) 选择了最重视。紧随以后的是客户服务/公众参与(32.9%)、供水和污水(29.7%)、远程通讯(26.5%)和交通(26.3%)。而在中国,受访官员指出,所在城市对公共安全领域的智慧城市技术十分重视,有超过2/3的受访官员(68.1%)认为其居于最重要的地位,医疗、教育与民政服务(67.0%)、食品(56.5%)、供水和污水(49.2%)以及交通(48.9%)也在被受访官员认为居于智慧城市技术首要优先地位的前五之列。从中我们可以看到,在具体的行业领域内中美之间各有异同。

首先,中美两国的地方行政官员都一致表达了对于公共安全技术的首要重视。公共安全是指社会和公民个人从事和进行正常的生活、工作、学习、娱乐和交往所需要的稳定的外部环境和秩序,它是城市建设和发展的前提与基础,没有公共安全就无从谈起城市的建设和发展,更毋需再提智慧城市建设了。而在受到第二等重视程度的智慧城市技术方面,中美两国则显现出明显的差异。美国的地方政府官员更加关注客户服务/公众参与,而中国则显现出对医疗、教育与民政服务的重视。这是因为,美国的城市治理奉行的是民众参与的自治原则,民众的意愿和参与是其政策出台的重要来源和依据,而中国的城市则需要集中力量把当前较为棘手的医疗、教育与民政服务问题予以解决,这也是中国地方政府官员高度重视民生问题的重要原因。此外,中美两国地方政府官员也都对供水和污水、远程通讯、交通等智慧城市基础设施建设方面的技术表现出相当程度的重视。

 

 

4:美国地方政府对智慧城市技术的重视程度

 

 

 

 

5:中国地方政府对智慧城市技术的重视程度

 

三、智慧城市建设工作


在当前的智慧城市技术使用情况方面,我们在两国的调研中使用了如下问题:“您所在社区(城市)目前在融合智慧城市科技方面达到了何种水平?”。在美国,智慧支付和金融是城市管理者答复中最活跃的技术领域,59.5%的城市管理者选择该领域的相关技术使用情况为“积极布设”。紧随其后的四个技术领域为客户服务/公众参与(39.7%)、能源(38.7%)、供水与污水(37.5%)和远程通讯(35.7%)。而在中国,开放数据是城市最积极投入建设的智慧城市技术领域,有43.6%的受访官员表示他们所在的城市已经部署和运行这一技术。远程通讯(41.2%)、智能支付和金融(40.6%)、公共安全(34.1%)和公众参与(30.3%)也在中国城市积极部署和运行的智慧城市技术前五之列。

这显现出中美两国在智慧城市技术使用情况方面的差异。自2008年11月IBM提出“智慧地球”(SmartPlanet)概念,并于2009年1月向奥巴马政府正式建议投资建设新一代的智慧型信息基础设施。此后,奥巴马政府在经济复兴计划中首次描述美国智慧城市概念,并在以爱荷华州为代表的50个州先后启动智慧城市计划。美国是当今世界的头号经济体,因此积极布设智慧支付和金融等与经济紧密相关的技术有其必要性与必然性。而反观中国,2007年1月17日国务院第165次常务会议通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》,并自2008年5月1日起施行。此后,对《政府信息公开条例》进行修订的声音一直不断,最终,国务院法制办公室于2017年6月6日发布了《中华人民共和国政府信息公开条例(修订草案征求意见稿)》。因此,中国地方政府对开放数据技术的积极布设有其政策依据,同时也有压力去积极打造政府信息公开的平台,同时由于智慧城市建设需求的基础设施滞后,开放数据实现基础设施互联也是现实的推动策略。

 

 

 

6:美国地方政府当前智慧城市技术使用情况

 

 

 

7:中国地方政府当前智慧城市技术使用情况

 

在城市将如何使用智慧城市技术方面,我们在两国的调研中使用了如下问题:“您的社区(城市)实施智慧城市科技的主要途径是什么?(选择一项)”。在美国,大多数城市管理者(69.4%)认为,智慧城市解决方案将以外部专家系统或支持与内部系统开发和运行相结合的方式在其社区内推行,通过内部开发和运行(14.5%)的可能性是通过外部专家提供解决方案(4.0%)的三倍多。在中国,大多数受访官员(50.6%)也表示,他们所在城市实施智慧城市科技的主要途径同样是外部专家系统或支持与内部系统开发和运行这二者的结合,而通过内部开发和运行(19.4%)的可能性同样比通过外部专家提供解决方案(3.9%)高出许多。

这显示出中美两国地方政府在智慧城市技术实施途径方面的共性,内部系统的开发和运行与外部专家的支持这二者的结合已经被美国等先发的智慧城市建设国家证明是一条比较合适的道路,因此中国也积极跟进和学习模仿。而在具体的智慧城市技术实施途径方面,中美两国也都更加注重内部系统的开发与运行,这是由智慧城市建设本身的特性所决定的,智慧城市技术的实施与建设在人力、物力、财力方面的投入都十分巨大,必须依赖于地方政府自身的重视和投入,而外部专家的咨询与支持只能起到一定的辅助作用。

 

 

8:美国地方政府主要将如何使用智慧城市技术

 

 

9:中国地方政府主要将如何使用智慧城市技术

 

在与其他社区(城市)就智慧城市技术开展合作方面,我们在两国的调研中使用了如下问题:“您所在社区(城市)是否和其它城市(县)开展合作,对智慧城市科技的需求量进行统筹并扩大购买能力?”在美国,超过1/4的被调查社区(26.8%)反馈与其他社区进行合作,增强智慧城市技术的购买力。近一半的被调查社区(48.8%)表示尚未做此事,但有兴趣探索。而在中国,也大约有1/4的受访官员(23.8%)表示所在城市已经通过与其他城市进行合作,对智慧城市技术的需求量进行统筹并扩大购买能力,同样约有一半的受访官员(49.7%)则表示他们所在的城市尚未与其他城市开展合作,但是有兴趣探求之。

这里显现出中美两国在智慧城市建设过程中,社区(城市)之间开展技术合作方面的相似情况。首先是社区(城市)之间的技术合作程度都较低,这是当前中美两国智慧城市建设的现状也是其瓶颈所在,但同时中美两国都显现出对智慧城市技术合作的浓厚兴趣,因此,中央政府应该积极引导和开展社区(城市)之间的技术合作交流,借鉴彼此的成功经验及失败教训,以推进当前智慧城市的建设。

 

 

 

 

10:美国地方政府与其他社区(城市)就智慧城市技术开展合作的情况

 

 

 

11:中国地方政府与其他社区(城市)就智慧城市技术开展合作的情况

 

 

四、智慧城市建设的推动力和阻碍因素

 

 在促进社区(城市)使用智慧城市技术的有利因素方面,我们在两国的调研中使用了如下问题:“就促使您所在地方政府实施或扩大智慧城市技术应用而言,以下各项利益动机的重要性如何?”在美国,问卷答复频率最高的五大促进地方政府智慧城市建设的有利因素包括:经济发展(43.8%)、资金和/或运营成本节约(43.3%)、应对紧急突发事件的韧性(42.9%)、加强对居民的服务(38.1%)和增强安全和安保(37.3%)。而在中国,受访官员则表示,五大促进地方政府智慧城市建设的有利因素分别是居民服务的改善(72.9%)、可持续性方面的利益(70.0%)、安全和保障方面的利益(66.8%)、行政管理的高效率(62.4%)和经济发展(60.8%)。

这显现出中美之间极大的差异。作为世界第一大经济体的美国,经济发展和资本/运营成本节约为智慧城市技术的实施应用起到了开源和节流两方面的促进作用。而反观中国,加强对居民的服务和促进可持续发展对促进地方政府智慧城市建设起到了极大的促进作用,这与近年来中国政府建设服务型政府的政策和实施可持续发展的战略相吻合。这表明美国的智慧城市建设更多是经济与资本主导型的,而中国则更多是政策主导型的。此外,在所有推动因素的重要性权重方面,中国都比美国要高出许多,这表明了中国地方政府官员对智慧城市建设的重视,也从侧面反映了中国的智慧城市建设的政策主导型特征。

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12:促进美国地方政府使用智慧城市技术的有利因素的重要性

 

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13:促进中国地方政府使用智慧城市技术的有利因素的重要性

就驱动/促进社区(城市)加强推进智慧城市项目的因素而言,我们在两国的调研中使用了如下问题:“请按重要性由高到低的顺序对下列能够驱动/促进您所在社区(城市)加强智慧城市项目的因素进行排序(“最重要”=1, “最不重要”=8)。”在美国,平均而言,公众需求(3.0)和明确的投资回报(3.3)是驱动/促进被调查社区加强推进智慧城市项目最重要的因素,技术协助则位列最后。而在中国,中央政府的激励或授权(2.1)和省级政府的激励和授权(2.7)是驱动/促进地方政府加强智慧城市项目最重要的因素,而其它城市的成功事例则是最不重要的因素。

如前说述,美国是一个典型的西方式民主国家,城市治理是以公民参与和选举为导向的,因此重视公众需求既是其制度要求,也是其政策得以产生的重要来源。而投资回报对美国地方政府加强推进智慧城市项目的驱动和促进作用,则进一步证明了前文所述的美国智慧城市建设的经济与资本主导型特性。而反观中国,集中力量办大事是中国制度的优越性所在,因此中央政府的政策导向对于地方政府无疑是最重要的驱动因素,中央政府和省级政府对地方政府加强推进智慧城市项目起到了极大的驱动和促进作用,这也再一次证明了前文所述的中国智慧城市建设的政策主导型特征。

 

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14:驱动/促进美国地方政府加强推进智慧城市项目的因素的重要性排序

 

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15:驱动/促进中国地方政府加强推进智慧城市项目的因素的重要性排序

 

就智慧城市建设的阻碍因素而言,我们在两国的调查中使用了如下问题:“对您所在社区(城市)应用智慧城市科技而言,在何种程度上以下事项是一种阻碍?”在美国,被调查社区最常选择预算限制为执行或扩大智慧城市项目非常重要的阻碍因素(42.2%),紧随其后的分别是需要更多内部能力提升(21.0%)和需要更多配套基础设施(14.6%)。而在中国,大多数被调查城市表示,应用智慧城市科技非常严重的阻碍是需要更多配套基础设施(36.1%),其次是需要获得领导层支持(33.8%)和系统整合/交互性困难(32.1%)。

在阻碍智慧城市建设和发展的因素方面,中美两国之间也体现出很大的差异。由于美国是典型的西方式民主国家以及有着典型的三权分立制度,政府预算需要提交议会审议通过才能颁布实施,因此预算限制就成为美国智慧城市建设最严重的阻碍因素。而中国由于还处于智慧城市建设刚刚起步的阶段,与之配套的基础设施建设仍然比较滞后,故而成为中国智慧城市建设最严重的阻碍。

 

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16:美国地方政府使用智慧城市技术的阻碍因素的严重程度

 

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17:中国地方政府使用智慧城市技术的阻碍因素的严重程度

 

 

五、总结

 

 通过大样本的抽样调查对中美两国地方政府在智慧城市建设的各个方面进行综合比较,这样的研究目前尚属首次,所以,本研究的创新性是不言而喻的。由于我们的样本具有非常好的代表性,因此我们的结论可以说具有很强的普遍性和推广性。鉴于此类经验调查研究的稀缺性,我们的研究发现将为智慧城市的后续研究提供概念和经验上的积累。在本文的最后,我们将强调一些重要的发现及其含义。

 第一,在对智慧城市建设的重视程度方面,尽管中美两国地方政府都非常重视,但是中国的地方政府官员给予了更多的重视。此外,中美两国规模较大城市都普遍比规模较小的城市要重视智慧城市建设。事实上,中国的智慧城市建设已经实现了弯道超车,在智慧城市的不少领域已经领先全球,这应该得益于中国制度的优越性,集中力量办大事,集中力量致力于智慧城市建设,通过科技创新来带领中国经济实现转型。习近平总书记提出的“五大发展”理念,就特别强调不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新来增强中国的经济实力和综合国力、提高中国的国际竞争力。

第二,在具体的智慧城市技术方面,中美两国地方政府都最重视公共安全领域,但美国最积极布设的智慧城市技术是智慧支付和金融领域,而中国则是开放数据领域。智慧城市首先是一个安全、宜居的城市,如果没有公共安全,现代智慧城市就无从谈起,因此中美两国在智慧城市建设中都特别重视公共安全领域的智慧城市技术。但是在实际应用上,美国地方政府受资本和公众参与的驱动,更多布局在智慧支付和金融领域,中国地方政府出于中央政府对信息公开的要求以及建立共享基础设施的实际需求,更多布局在开放数据领域。

 第三,对于实施智慧城市科技的主要途径,中美两国的地方政府官员都更倾向于通过内部开发和运行建设智慧城市,而非将解决方案外包给外部专家,但这二者相结合即同时依托内部开发运作能力和外部专家支持是大多数被调查城市更优的选择。智慧城市是一个全新的、创新性的系统工程,建设智慧城市肯定需要地方政府的主导。尽管美国的城市管理体制与中国有着很大的区别,但是中美两国的城市主政官员都选择了政府主导智慧城市建设这一策略,同时辅助以外部专家的支持。

第四,在推进智慧城市项目的主要因素方面,美国地方政府主要是公众需求和明确的投资回报,中国则主要是中央政府和省级政府的激励或授权。而智慧城市建设面临的阻碍因素,美国地方政府主要是预算限制,中国则是需要更多的配套基础设施建设以及领导层面的支持。概而言之,中美两国地方政府在智慧城市建设中选择了不同的道路,美国的智慧城市建设是经济与资本主导型的,受公众需求的影响,也有着明确的投资回报。而中国的智慧城市建设则是政策主导型的,是在中央政府的统一部署之下各个地方政府根据自身的情况进行的多点实验,相较而言,中国的智慧城市建设有着较强的整体规划性,也更有可能跳出短期利益的约束,从而可以实现“弯道超车”,成为全球智慧城市建设的领跑国。

 

作者:(1)泰德·麦克加利亚德(Tad McGalliard),美国国际城市管理协会(InternationalCity/County Management Association, ICMA)战略发展部主任;(2)卢春龙,中国政法大学教务处处长,中国政法大学-国际城市管理协会中国中心理事

 


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